学习贯彻党的二十大精神·学思践悟
党的二十大报告提出推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，强调坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程等要求。这也是土地综合整治的根本遵循，要求从优化国土空间布局的高度，坚持系统观念，体现“统一保护修复”的综合治理，统筹高质量发展和高水平安全，为促进人与自然和谐共生夯实基础。党的二十大报告指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。相对于城镇化地区，农村地区是山水林田湖草沙生态系统的主要空间载体。进入新时代，我国农村地区人地关系发生了深刻变化，常住人口出现了大幅减少，与此同时建设用地却不降反增。农村建设用地无序增长，对维护城乡“人—自然—社会”复合生态系统平衡提出了挑战。在此背景下，开展全域土地综合整治，推动农村建设空间精明收缩，对形成节约资源和保护生态的农村空间格局至关重要。
尊重全域土地综合整治的规律
与高标准农田建设、旱地改水田、垦造耕地、农村建设用地复垦等单体土地整治项目相比，全域土地综合整治有其自身的规律。全域土地综合整治的整治要素具有全域性，强调整体推进、一体化保护和系统治理。即以相对完整的自然地理单元为基础，结合行政区域划分，整体推进全域农用地和建设用地整理，以及推动山水林田湖草沙一体化保护与系统治理修复，对农业空间、生态空间和建设空间布局进行调整和优化。
全域土地综合整治的整治项目具有整体性，尊重生态的原真性和完整性。也就是将整治单元内不同类型的土地整治项目整合为一体，统筹实施。子项目不再是孤立的整治项目，而是在方案设计及实施上具有关联性、协同性和耦合性。
全域土地综合整治的整治动力具有经济性，从整体上看整治相关参与方在经济上是划算的。例如，遵循“两山”理念，将农村建设用地复垦指标的有偿调剂使用，作为生态保护补偿制度建设的关键抓手，以市场机制引入社会资本，让农民从生态产品价值实现中获益。与此同时，通过农村建设空间布局优化，直接提升农民的宅基地和住房的资产价值。
全域土地综合整治的整治目标具有全面性，以提升“人—自然—社会”复合生态系统的功能为总体目标。整治直面农村空间布局无序、生态系统退化等突出问题，着力推动农村建设空间精明收缩，改善农村人居环境，促进耕地和永久基本农田保护，助力城乡融合发展、乡村振兴和共同富裕。
全域土地综合整治的整治主体具有自治性，以农民为主体且须尊重农民意愿。凡涉及农民切身利益的整治项目必须坚持自愿原则，充分保障农民权益，不能以“少数服从多数”等方式强制或变相强制农民退出宅基地等。
以系统观念打通“最后一公里”
全域土地综合整治要坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复。然而，在一些地方实践中，很多地区的全域土地综合整治工程子项目与单体同类土地整治项目，在立项、验收和监管上仍按同样的流程和标准执行，导致子项目各自为战，事实上无法维护综合整治的全域性、整体性。因此，亟待研究制定全域土地综合整治子项目的立项、验收及监管规则，将其与单体同类土地整治项目加以区分，突出全域土地综合整治的系统性。
全域土地综合整治必须协调好政府主导与农民主体的关系。一方面，农民是全域土地综合整治的最终受益者，也是乡村振兴战略的主体。只有依靠农民，为农民参与提供有效途径，才能真正实现乡村振兴。另一方面，全域土地综合整治无法由市场机制自行启动，有为政府的积极介入对全域土地综合整治来说不可或缺。目前，国家层面已出台了一系列关于支持全域土地综合整治的政策，其顶层设计已相对成熟。但在基层实施路径和具体操作上，仍需坚持系统观念，通过政策集成创新，打通全域土地综合整治“最后一公里”。
其中，全域土地综合整治不可避免涉及农民宅基地位置的变化。按现行《土地管理法》“一户一宅、无偿无期”的规定，宅基地农户资格权通常被认为是集体成员以户为单位向本集体经济组织申请宅基地建房的权利。全域土地综合整治中涉及农民住房跨村安置，经常会面临宅基地资格权跨村落地难题。笔者建议，全域土地综合整治与宅基地“三权”分置改革可叠加推动，探索实行宅基地农户资格权有偿跨村落地政策。
此外，零散、低效的农村建设用地复垦指标的挂钩置换使用，是引导社会资本参与全域土地综合整治的重要媒介，也是全域土地综合整治的经济动力和引擎。笔者建议围绕农村现状建设用地认定、立项审批、验收、复垦指标核定、挂钩使用等环节，进一步探索完善城乡建设用地增减挂钩政策。对全域土地综合整治工程涉及农民安置房建设的增减挂钩实施方案的审批，可按拆旧区建新区整体审批的方式组件报批。拆旧区和建新区相差的水田数量和产能，允许待全域土地综合整治工程其他子项目验收后产出的水田数量和土地产能指标予以弥补。
本文仅代表作者观点
（作者单位：浙江大学土地与国家发展研究院）
来源：I自然全媒体