随着全域土地综合整治的不断推进，当前我国矿山土地综合整治进入全面统筹推动阶段，但是由于我国矿山量大面广、生态修复和资源利用的困境，矿山综合整治的难度较大，总结来看，主要有以下几点：一是多数矿山属于历史遗留问题，责任主体的灭失，导致矿山综合治理缺乏责任主体；二是矿山资源挖掘难度大，当前的矿山土地综合整治不仅仅是复垦复绿，而是充分的利用矿山的资源属性和产业发展相结合进行价值挖掘，但是矿山资源的再利用难度大，且还需同时满足经济价值和环境价值；三是矿山综合整治资金保障和落实难度较大，完全依靠政府财政支持进行矿山综合整治，难以满足矿山整治资金量需求，且矿山整治盈利水平低难以吸引社会资本投入。以上问题中矿山土地综合整治资金保障问题是其最重要的难点。
一、投融资模式特点
（一）责任主体明确情况下：
对于新建或在建的矿山企业，其责任主体是明确的，根据2017年《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》和《财政部、国土资源部、环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》，明确了企业计提的矿山地质环境治理恢复基金是目前矿山土地综合整治最主要的资金来源。
（二）责任主体灭失情况下：
对于历史遗留问题存在的矿山，其责任主体已灭失，就需要责任主体之外的资金投入。此类的投融资模式按照公益性项目和可盈利项目两类进行区分。
1、公益性项目
其中公益性项目投融资模式有两种：
一是政府财政资金投入，此处的政府财政资金投入指的是中央财政资金，由于我国财税体制改革，使得地方“事权”与“财权”不匹配，对于矿山综合整治在政府财政资金投入上，出现了“中央财政资金到位多少，就做多少项目”的现象，而中央财政资金在矿山整治项目上的投入有限，多聚焦于重点区域。因此此类投融资模式不具有推广性。
二是地方政府专项债券，矿山综合整治属于环保领域，属于公益性的项目。因此地方政府可以发行债券，募集资金用于矿山综合整治。将不同类型的废弃矿山项目进行打包，以保证废弃矿山整治项目包的现金回报流可以覆盖发债本息。将只能进行生态修复的矿山项目和整治后可以复垦为耕地、打造成文旅产业的矿山项目进行打包整合，发行地方政府专项债进行募资。社会资本可以通过购买地方专项债参与矿山综合整治。
2、可盈利项目
可盈利项目投融资模式：PPP模式。近年来，在国家政策的引导下，地方政府与社会资本合作的PPP模式逐渐成为矿山综合整治主要方式。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
矿山土地综合整治PPP项目在实际实施过程中多以BOT模式进行运作，BOT模式即build-operate-transfer：建设-经营-转让，是指政府通过契约授予企业以一定期限的特许专营权、许可其融资建设和经营特定的矿山土地整治项目，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该矿山整治后的设施无偿移交给政府。
矿山土地综合整治PPP项目可以按付费模式的不同分为以下几种合作模式“政府付费型”、“可行性缺口补助型”、“使用者付费型”。随着地方政府10%的PPP支付责任上限纷纷“超限”、国家政策的逐渐趋紧，纯“政府付费”型PPP项目将逐渐受限甚至无法申报入库；“使用者付费型”项目稀缺，可遇不可求；“可行性缺口补助型”模式将成为矿山土地综合整治的主流。
二、案例解析
（一）安徽淮北市绿金湖采煤塌陷地治理（政府付费型）
项目概况：2016年4月，安徽淮北市绿金湖矿山地质环境治理项目启动，此项目是由前国土资源部、财政部共同批准的“淮北市资源枯竭城市矿山地质环境治理重点项目”二、三期工程，该项目位于淮北市城市规划的中心区域，治理的重点在朱庄一杨庄矿采煤沉陷区。淮北市在探索采煤沉陷区治理中，变废为宝，开发出“沉陷区较深的地方改建成湖泊，浅的地方复垦成农田，适中的地方栽种莲藕”、“对于地基较稳的地方兴办厂房，下沉严重的区域修建成公路，对于地基不牢靠的地方全栽上树”的综合治理模式，开拓出一条采煤塌陷地治理的可持续发展之路，该项目于2017年12月完工。
项目主体：淮北市政府委托淮北市自规局为采购人，对项目进行招标，中标的项目社会资本为安徽交通航务工程有限公司和安徽建工集团共同组建的联合体。淮北市政府授权淮北市建投集团作为股东，与安徽交通航务工程有限公司和安徽建工集团共同出资，组建新的项目公司——淮北安建投资有限公司，淮北市自规局与新成立的项目公司签订项目治理的PPP项目协议。
资金来源：安徽淮北市绿金湖采煤塌陷地治理项目总投资约22亿元，由社会资本负责融资，其中中央财政专项资金补贴3.2亿元，可使用在绿金湖治理上的资金约2亿元，运营期10 年。
回报机制：在《绿金湖矿山地质环境治理ppp项目ppp协议》测算下，项目年综合回报率9.41%,每年所需养护服务费用达190万元，淮北市政府10年内分期支付政府购买服务费，包含工程建设、养护服务费用，合计约每年3.53 亿元。
（二）山东威海华夏城矿山生态修复（可行性补贴模式）
项目概况：山东省威海市华夏城景区位于里口山脉南端的龙山区域。上世纪70年代末，龙山区域成为建筑石材集中开采区，共入驻了约30家企业，通过约30年的开采，区域内矿坑遍布，山体、森林植被损毁、粉尘和噪声污染、水土流失、地质灾害等问题日益突出，直接导致周边居民无法进行正常的生活、生产，区域内生态系统破坏严重，亟待修复。从2003年开始，威海市政府开启了矿坑整治修复工程。
项目主体：威海市华夏集团
资金来源：威海市采取“政府引导、企业参与、多资本融合”的模式，对龙山区域开展生态修复治理工程，由民营企业威海市华夏集团先后总共投资达51.6亿元。
回报机制：华夏集团前期共计投入2400余万元取得中心矿区的经营权、采矿企业的搬迁补偿和地上附着物补助等，同时还租赁了周边村集体荒山荒地约2500亩。在生态修复整治过程中，华夏集团将生态修复与文旅产业、富民兴业相结合，在市场公开招标中取得了国有建设用地使用权，通过矿坑整治，同时依托当地的自然形态，在文旅产业的带动下，促进周边服务业的良性发展，吸引了大批商业项目前来投资，形成了具有当地特色的街区，成为威海市经济发展最活跃板块。截止2019 年末，华夏城共计接待国内外游客约2000万人次，其中门票收入是项目的主要收益来源。
三、注意事项
（一）政府注意事项
1、政策先行，统筹推进
矿山土地综合整治项目前期基本以政府为主导，省级自然资源主管部门需成立相应的领导小组，统筹推进矿山土地综合整治，出台相应的整治节余指标在省内流通的政策以及相关产业的扶持政策，通过财政补贴等方式引导社会资本参与矿山土地综合整治。
2、模式合规、防范债务风险
依托矿山整治项目的具体情况，选择合法合规的投融资模式，不论是政府财政投入、地方专项债、PPP等模式，必须严格遵循“谁开发、谁保护；谁污染、谁治理；谁治理、谁收益”的原则，合理规定双方的权利与义务，防范政府债务风险。
（二）企业注意事项
1、资源整合、产业融合
随着越来越多的企业参与到矿山综合整治行业，矿山综合整治市场竞争激烈，在地方政府财力有限的当下，融合了相关产业发展的矿山土地综合整治项目更符合政府的实际需求。企业在矿山整治项目中，应加强整治相关资源，结合当地实际情况，发展相关产业如文旅产业，在关注经济效益的同时，践行企业的社会责任。
2、模式合规，融资落地
矿山土地整治项目在国家相关政策的支持下具有政策性融资优势，国开行对矿山土地整治项目的贷款实行了最优惠利率的政策，但金融机构在审批项目合规性的时候要求较高，企业在融资阶段应尽早的与金融机构对接，将项目的交易形式、回报机制等关键因素提前与金融机构沟通，保证项目的融资可以切实落地。
作者：研究中心 吴涛
来源：南京卓远公众号