2019年12月，我国启动全域土地综合整治试点。笔者认为，加快推进全域土地综合整治，需要强化落实国土空间规划的平台和抓手作用；加大政策供给，探索建立符合新时代要求的整治制度体系；加强专业机构建设，不断提高基础支撑能力。
一、全域土地综合整治助推乡村振兴
全域土地综合整治是实现从现状到规划蓝图落地的有效路径，对促进耕地保护和节约集约用地，改善农村生态环境，助推乡村振兴等具有十分重要的意义。
全域土地综合整治是落实国土空间规划的重要平台和抓手。
机构改革前，为了落实耕地保护等目标，原国土资源部相继编制印发了《全国土地开发整理规划（2001年～2010年）》《全国土地整治规划（2011年～2015年）》《全国土地整治规划（2016年～2020年）》，并成立了国家、省、市、县自上而下的土地整治机构，编制形成了各级土地整治规划体系。
机构改革后，新组建的自然资源部被赋予“两统一”职责，把开展全域土地综合整治作为探索新形势下农村土地整治改革的重要举措，用创新的思路统一部署开展试点工作，在全国遴选批复了以乡镇为单元的446个试点。试点明确乡镇国土空间规划和村庄规划是实施全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段，试点乡镇在编制乡镇国土空间规划时，就应明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等，试点实施方案编制应与相关规划充分衔接，将全域土地整治内容纳入其中。
全域土地综合整治也是适应新发展阶段提高自然资源利用效率的重要途径。
生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。第三次全国国土调查结果显示，建设用地粗放利用的趋势尚未根本转变，全国村庄用地规模达3.29亿亩，农村存量建设用地潜力巨大。同时，局部地区的国土空间开发保护格局不合理。我国有大量坡度25度以上林地被开垦成耕地，以及坡度25度以下的耕地上种了树，其中不少是坡度2度以下的平坦耕地。
此外，耕地后备资源匮乏，占补平衡难度越来越大，个别省份将很快面临“无地可补”的困境。近年来，随着工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，亟须通过全域土地综合整治，用“内涵综合、目标综合、手段综合、效益综合”的综合性手段，提高资源利用效率。
全域土地综合整治还是顺应新发展要求促进乡村振兴的重要举措。
国内外实践经验证明，土地整治是许多国家解决社会经济发展过程中土地利用问题的一项重要措施，不同国家和地区以及同一国家的不同发展阶段，其侧重点、实施内容均有所差异，目标从单一提高农地生产力转向作为农业、农村与区域发展的重要推动力。全域土地综合整治目标与乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”目标高度融合，在农用地和建设用地整治方面，通过农用地集中连片整治，优化其多功能布局，便于规模化和机械化经营耕种，促进农业现代化发展，以及通过建设用地整治，盘活农村低效闲置建设用地，满足农村新产业新业态融合发展用地需求，促进产业兴旺；在生态保护修复方面，通过优化调整生态用地布局、农村人居环境整治，强化生态功能，改善生态环境，做到生态宜居；在历史文化保护方面，通过对乡村山水脉络等自然风貌和乡村地域文化特色的保留和传承留住“乡愁”，增加乡村文化价值和历史价值，促进乡风文明。综上措施，通过整治改善农业生产生活条件和生态环境，实现乡村治理有效、生活富裕。
二、强化落实国土空间规划的平台和抓手作用
全域土地综合整治试点要求坚持规划先行，目前县级国土空间规划等上位规划编制尚未完成，乡镇国土空间规划、村庄规划和实施方案编制受到影响。由于涉及的耕地保护等关键指标没有逐级分解，一些地方为避免规划和实施方案修改而持观望态度。
加快推进全域土地综合整治，需要强化落实国土空间规划的平台和抓手作用。在工作机制上，按照“先建机制、后上项目”的原则要求，构建“政府主导、部门协同、上下联动、公众参与”的统筹协调机制，明确部门分工，理清工作职责，加强协同配合，避免自然资源管理部门唱“独角戏”。
在实施方案审核备案上，按照“部级监管、省负总责、县乡实施”的总体要求，简化实施方案审核备案程序，加强实施监管，压实地方责任，加快推动试点实施。建议省级层面负责审核并报部备案，部层面负责加强事中事后监管，进一步压实地方责任，落实“省负总责”的要求。
在具体实施上，由政府主导进行统一整治，各部门严格按照规划和实施方案目标任务、年度计划内容、项目实施和资金安排，整体协同推进项目建设，将全域土地综合整治作为补充耕地和盘活存量建设用地资源的主要途径。
三、探索建立符合新时代要求的制度体系
全域土地综合整治试点需要组合使用规划、土地、资金等政策工具，调动各方面的积极性。其间可能会涉及“三区三线”局部优化调整，而相应的调整政策尚待完善。同时，土地要素市场化改革有待深入，建设用地节余指标流转、农村集体经营性建设用地入市和宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”及农用地所有权、承包权、经营权“三权分置”改革等，是试点的内生动力，但各地改革进展不一，一定程度上限制了政策供给，影响了土地要素流转和社会资本参与。此外，试点建设资金投入在前、指标收益在后，项目启动、周转资金压力较大，融资渠道少，资金缺口较大。
因此，全域土地综合整治试点需要加大政策供给，探索建立符合新时代要求的整治制度体系。在规划方面，研究制定全域土地综合整治“三区三线”调整规则，建立健全全域土地综合整治专项规划体系建设等。
在土地管理方面，探索农村集体经营性建设用地入市、节余指标跨区域流转、耕地进出平衡，探索将盘活农村存量建设用地情况纳入土地计划指标分配依据，农村宅基地、农用地“三权分置”改革等。
在资金筹措方面，协商财政部设立区域国土综合整治专项资金，作为试点奖补资金。探索开发性金融机构、政策性银行、社会资本引入等。
在运行机制方面，借鉴国外做法经验，因地制宜探索开展交通沿线全域土地综合整治等多种模式的运行机制。同时，指导地方建立项目申报与审批、规划设计、资金筹措、实施管理、验收评估等试点全流程管理的系统制度设计等。
四、加强专业机构建设提高基础支撑能力
当前，推进全域土地综合整治的基础支撑能力尚待提升。
在技术支撑方面，基础理论、关键技术、标准规范等研究跟不上地方需求。全域土地综合整治是对土地整治的继承与发展，更是一种全新的模式，在内涵、目标、手段上较以往有了很大提升，通过 “山、水、林、田、湖、路、村”综合整治，解决耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等问题，具有资源要素整合、结构优化、功能提升、价值显化的特征，随着全域土地综合整治的内涵和外延扩展，原有的土地整治技术标准内容和深度已远远不能满足目前需求，迫切需要制修订。
在监测监管方面，绝大部分试点地区尚未按照要求制定具体的实施管理办法，存在工作定位不准、工作程序不清、报件不规范等问题，且全域土地综合整治实施涉及永久基本农田调整、节余指标流转、项目实施等审批事项，单一的实施方案无法对接现有管理制度下的相关要求或规定，也为后期的实施监管留下隐患。
加强全域土地综合整治，需要加强专业机构建设，不断提高基础支撑能力。围绕新时代新要求，加快技术标准制修订。开展全域土地综合整治与耕地数量、质量、生态“三位一体”保护、与土地产权调整、与乡村发展等基础研究，在原土地整治标准体系的基础上，建立健全全域土地综合整治调查登记、规划设计、实施管理、验收评估等全生命周期的技术标准体系。
为加强事中、事后监测监管，建议建立健全全域土地综合整治监测监管信息系统，并与国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、永久基本农田监测监管系统、耕地占补平衡动态监管系统、城乡建设用地增减挂钩在线监管系统等进行数据共享和更新，对试点涉及“三区三线”调整落实以及“负面清单”情况进行重点监测监管。
本文作者：高向军，自然资源部咨询研究中心咨询委员，原国家土地督察上海局局长； 李晨，自然资源部国土整治中心农村土地综合整治部副主任，正高级工程师。
来源：自然资源智库